怎么用是他所长，他故意献计，建议小李都帅在塞外设郡。
塞外设郡是开疆拓土之功，小李都帅不可谓不动心，只是塞外难治，移民修城太难，湟水以西尚未能开发，湟水以东怎么个设郡法章维这就给他了几个步骤，首先要他先安诸部，然后来个一体统御，接着开发湟水以西就没了阻碍；第二步，那就是开发湟西，开垦移民，湟西安定，有了军民屯垦，就牢牢按制潢东五镇按说这个步骤，一点问题也没有，只是备州的文官，包括京城中枢，反对声音很大没有人愿意看到小李都帅独占开疆之功，何况雍朝南方未定，隔着通天河的南朝一分为三，朝廷战略重点不在北方，开拓疆土害怕扯出战乱，却也不是那么容易施行。
刘海却看得明白，章维接受了自己的战略，实施的正是自己的想法，要先安南再定北，他这个都察走马的职务，和一体统御的策略，恰恰就是狐假虎威，从五镇的把持者手中夺权的最佳手段，温和而且无法抗拒。
这个一体统御，首先是军队。
塞外湟东的军事体制是按牛录为单位，按家族出箭，亦兵亦民，十箭一牛录，这些牛录上面就是各寨各部的首领了，小的叫头人，大的尊称宝特，再往上，就是台吉，大首领，至于汗王，狼主之类的，暂时还没有，也就是别人巴结逐渐强大的章赫，呼他为狼主，但他也还没求萨满给封号。至于其余几镇的，给自己起名叫镇守，叫城主，叫大首领然而他们谁也不敢得罪章氏，更不要说是朝廷，他们也都是松散的牛录和寨子联盟
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